¿Qué dice la evidencia?
Con respecto al primer argumento —que las diferencias en estándares ambientales generan competencia desleal de los productores en países en desarrollo— si bien el razonamiento suena plausible en forma aislada, un análisis un poco más amplio revela que las cosas no son tan simples. En primer lugar, hay que reconocer que un acuerdo comercial estimula flujos en ambos sentidos. Esto es, aumenta tanto las importaciones como las exportaciones de ambos países. Si lo único que diferenciara a estos países es la regulación ambiental, entonces se podría pensar que la eliminación de barreras comerciales estimularía la especialización del país con los estándares más laxos en la producción y exportación de productos de industrias contaminantes, mientras los otros bienes son importados del país con regulaciones más elevadas.

Sin embargo, la determinación de los flujos comerciales depende de muchos otros factores, tales como los salarios relativos entre ambos países, la dotación de capital y recursos naturales, los costos de transporte y no solamente diferencias en regulaciones ambientales. Por lo tanto, el efecto neto de un tratado comercial es un asunto empírico. Puede que sumando y restando todas las influencias, el país con regulaciones ambientales más laxas termine exportando más productos de industrias “limpias” e importando productos de industrias contaminantes.

¿Qué dice la evidencia empírica al respecto?

Varios estudios realizados en el contexto de los debates sobre el tratado de libre comercio o NAFTA a comienzos de los años noventa, muestran que las consideraciones ambientales han jugado un papel marginal en la determinación de los patrones de comercio entre industrias contaminantes y no contaminantes1. Evidencia de lo anterior es que, inclusive entre los productos de las industrias más contaminantes, la mayor parte de los flujos comerciales ocurre entre países desarrollados con legislaciones ambientales similares, y no entre países en desarrollo y países desarrollados, como predice el argumento de “dumping ecológico”.

Un estudio para Chile indica que la apertura comercial que comenzó en los años setenta redujo la importancia relativa de las industrias manufactureras más contaminantes2. Esto se debió a varios factores. Primero, la importancia del sector industrial disminuyó dentro de la economía como un todo y, segundo, dentro del sector industrial la apertura comercial favoreció más a aquellas industrias relativamente menos contaminantes. Una explicación de este resultado es que la protección efectiva antes de la liberalización comercial favorecía a industrias intensivas en capital, que también eran más “intensivas” en contaminación.

El estudio mencionado sí deja claro que la apertura comercial afectó la explotación de recursos naturales, especialmente los pesqueros y forestales. Sin embargo, en estos casos no está claro que las regulaciones de nuestro país sean menos efectivas que las de Estados Unidos, especialmente en el caso pesquero, donde Chile avanza hacia un sistema de cuotas individuales.

Una revisión reciente de los impactos ambientales causados por la liberalización comercial en la agricultura en Chile y México concluye que conceptualmente el impacto del comercio es ambiguo3. Además, por falta de evidencia, no es posible concluir que la apertura comercial ha sido negativa ambientalmente.

En todo caso, una conclusión natural de los resultados anteriores es que la discusión sobre medio ambiente en una negociación comercial debería preferentemente circunscribirse al tema de la regulación de recursos naturales y no a estándares ambientales. En el tema de los recursos naturales hay otro elemento de importancia que hace aún más complejo realizar un juicio sobre los impactos del comercio en el medio ambiente.

Muchas veces se critica el hecho de que el modelo exportador chileno se basa en la exportación de recursos naturales de bajo valor agregado, lo que sería perjudicial para el medio ambiente al incentivar una explotación intensiva de estos recursos. Sin embargo, pocas personas reconocen que el escalonamiento arancelario que enfrentan los productos chilenos en Estados Unidos —donde productos con mayor valor agregado enfrentan aranceles y otras restricciones mayores— es un factor que incentiva esta estructura productiva. En la medida que un acuerdo comercial reduzca este sesgo de la estructura arancelaria norteamericana, podría generar un efecto positivo en la presión sobre los recursos renovables.

Comercio y consumo: un nexo olvidado
Hay otro nexo entre comercio y medio ambiente que generalmente no se discute. Esto es el efecto ambiental que tienen el acceso a bienes intermedios o de consumo a precios menores debido a la apertura comercial. Un ejemplo es el efecto ambiental que ha tenido en Chile el acceso a automóviles privados más baratos en las últimas tres décadas. Sin embargo, aquí nuevamente el asunto es empírico, ya que la misma apertura comercial hace posible la compra de bienes con mejor tecnología, como los autos con convertidor catalítico. Un estudio interesante estima que la integración de Chile al NAFTA podría incluso tener un efecto ambiental positivo, al menos en lo referido a la contaminación atmosférica4. Este resultado se debe a que un acuerdo con NAFTA podría resultar en un encarecimiento relativo de los combustibles que afectan directamente la contaminación atmosférica. En cambio, en el caso de la integración unilateral este efecto es negativo, pero los autores reconocen que la mejor forma de enfrentar este problema es mediante un impuesto a los combustibles y no restringiendo el comercio.

Las regulaciones ambientales y los flujos de inversiones
Los estudios rigurosos que se han realizado sobre los flujos de inversión extranjera indican que las normativas ambientales no son un determinante importante en su localización (aun cuando siempre sea posible encontrar evidencia anecdótica de lo contrario). Esto ocurre porque los ahorros que se pueden lograr por este motivo son magros. Además, debido a la presión de sus propios accionistas, la mayoría de las empresas multinacionales aplican estándares ambientales homogéneos a todas sus operaciones internacionales, independientemente de la legislación doméstica de cada país. En definitiva, la localización de las inversiones depende más del costo relativo de la mano de obra, la disponibilidad de recursos naturales y el desarrollo de infraestructura, que de las diferencias en normativas ambientales entre países.

Además, la inversión extranjera muchas veces estimula la producción limpia en el país en desarrollo donde llega. Las empresas multinacionales tienen exigencias ambientales propias que son más avanzadas que las legislaciones de los países en desarrollo que acogen dichas inversiones. Muchas veces la transferencia tecnológica y el efecto demostración en el plano de la gestión ambiental, pueden tener un efecto positivo. Un ejemplo en este sentido es el sector minero chileno, donde los inversionistas extranjeros aplican medidas y normas más exigentes que la del productor nacional tradicional.

Conclusiones y recomendaciones
Si la evidencia empírica que relaciona el comercio internacional con deterioro ambiental es tan tenue, ¿por qué tanta insistencia en incluir los temas ambientales en las negociaciones comerciales? La razón es que muchas veces quienes tienen un genuino interés por el medio ambiente —para distinguirlos de quienes utilizan argumentos ambientales para defender posiciones proteccionistas— confunden dos efectos de las políticas comerciales5. El primero es un efecto composición: esto es, un cambio en la importancia relativa de diferentes industrias. Es justamente sobre este impacto donde la evidencia disponible señala que no hay un efecto sistemático entre medio ambiente y libre comercio.

El segundo efecto es un efecto escala: el comercio indudablemente aumenta el potencial de crecimiento de la economía, lo que a su vez impone una presión sobre el medio natural. Sin embargo, en este caso el tema de fondo es más amplio y se refiere al desafío de compatibilizar el desarrollo económico y el medio ambiente, independientemente de las políticas comerciales que se apliquen. Este desafío más general ya está siendo abordado por el país, pero al ritmo que el propio país considera adecuado según su nivel de desarrollo actual. Además, la experiencia mundial indica que el crecimiento económico —objetivo que el libre comercio promueve— es la forma más segura de tener una ciudadanía que valora el medio ambiente y presiona por mejorías ambientales.

¿Cuál sería una posición razonable para las negociaciones de un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos?

En principio, cada país debería tener el derecho de fijar sus propios estándares ambientales según el nivel de desarrollo alcanzado y las preferencias de la población. Este es el principio consagrado en el Acuerdo de Cooperación Ambiental Chile-Canadá. En su artículo 4º señala que “Reconociendo el derecho de cada Parte de establecer, en lo interno, sus propios niveles de protección ambiental, y de políticas y prioridades de desarrollo ambiental, así como el de adoptar y modificar, en consecuencia, sus leyes y reglamentos ambientales, cada Parte garantizará que sus leyes y reglamentos prevean altos niveles de protección ambiental y se esforzará por mejorar dichas disposiciones”.

Un principio similar debería enmarcar las discusiones en torno al tema ambiental en las negociaciones con Estados Unidos y esta es —correctamente en mi opinión— la posición de la Cancillería Chilena. Se deberá resistir cualquier intento de condicionar las políticas comerciales a temas ambientales, especialmente si ello involucrase sanciones comerciales por estos motivos. Aparte de violar el principio enunciado más arriba, el riesgo de que dichos instrumentos sean utilizados con fines proteccionistas es mucho mayor que lo que —a la luz de la teoría y evidencia— serían los posibles beneficios ambientales. Además, condicionar ambientalmente un tratado comercial conlleva el peligro de distorsionar nuestras prioridades ambientales hacia aquellos temas que preocupan más a los grupos de interés del país del norte (especialmente aquellos grupos que ven un aumento de nuestras exportaciones como una amenaza) y que no necesariamente coinciden con nuestras prioridades ambientales. Finalmente, tal condicionamiento sería desconocer el importante esfuerzo en materia legislativa e institucional que ha hecho Chile en materia ambiental durante los últimos 10 años.

Notas y referencias bibliográficas
(1) Un resumen de esta literatura se encuentra en Jaffe, A.B., S.R. Peterson, P.R. Portney y R.N. Stavins (1995), “Environmental Regulation and the Competitiveness of U.S. Manufacturing: What Does the Evidence Tell Us?”, Journal of Economic Literature, 33: 132-163, marzo.
(2) Ver Gómez-Lobo, A. (1992), “Las Consecuencias Ambientales de la Apertura Comercial en Chile”, Colección de Estudios CIEPLAN, 35:85-124.
(3) Ver (2001), ‘Environmental Impacts of Globalization through Trade Liberalization in Agriculture: Analyzing the Empirical Evidence from Latin America’. En: Solbrig, O.T., R. Paarlberg y F. Di Castri (2001), Globalization and the Rural Environment, The David Rockefeller Centre Series on Latin American Studies, Harvard University Press.
(4) Ver Beghin, J., B. Bowland, S. Dessus, D. Roland-Holst, van der Mensbrugghe (2001), ‘Trade Integration, Environmental Degradation, and Public Health in Chile: Assessing the linkages’, Working Paper, Department of Economics, Iowa State University. Ver también Van der Mensbrugghe, D., D. Roland-Holst, S. Dessus y J. Beghin (1998), ‘The Interface between Growth, Trade, Pollution and Natural Resource Use in Chile: Evidence from an Economywide Model’, Agricultural Economics, 19(1-2): 87-97.
(5) Ver Antweiler, W., B.R. Copeland y M.S. Scott Taylor (1998), ‘Is Free Trade Good for the Environment?, National Bureau of Economic Research, Working Paper 6707.