Economías de escala
Se ha demostrado que las economías de escala son determinantes en los proyectos de rellenos sanitarios (RS), para la disposición final de los residuos sólidos domiciliarios (RSD), de tal forma que una solución eficiente no puede darse en el ámbito comunal, sino en el intercomunal (1) y, además, desde el punto de vista ambiental es menor el impacto de un relleno de gran tamaño que los equivalentes de menor envergadura. La construcción de grandes rellenos es por lo demás una tendencia mundial y se puede observar que en Estados Unidos y en Europa los pequeños rellenos sanitarios, desde hace varios años, tienden a desaparecer.
Para poder dimensionar y localizar correctamente los sitios de disposición final de los RSD y definir las condiciones de borde con la transferencia, se requiere realizar estudios que tienen relación con las economías del transporte de los residuos y con los impactos ambientales. Pero estas son tareas de una planificación sectorial (2), que deben estar inscritas en la normativa específica del sector de los residuos y en la planificación de ordenamiento territorial.
a d v e r t i s e m e n t
Marco regulatorio
Se requiere por una parte de un marco regulatorio que permita la planificación regional de la gestión de los residuos, contenida en una ley de residuos y, de una coordinación con la planificación ecológico territorial y urbano territorial.
Normativa de los RSD
En Chile “no existe un cuerpo de leyes, reglamentos y normas técnicas, sistemático y armónico. Materias como la recolección, transporte, y disposición final de residuos están normadas principalmente por normas de carácter reglamentario dispersas e incompletas” (3). Aunque se visualizan algunos avances como son: el proyecto de reglamento de rellenos sanitarios, un proyecto de ley que ha sido promovido recientemente, llamado “Ley Corta” y vale la pena mencionarlo, aunque no es la materia directa de este artículo, la firma por el Presidente de la República el 5 de Junio pasado del Reglamento Sanitario sobre Residuos Peligrosos del Ministerio de Salud. Actualmente la ley otorga a las municipalidades la responsabilidad del manejo de los RSD y, si bien es cierto, que éstas podrían asociarse para realizar una planificación regional, existen diversas razones que dificultan que esto se realice.
La normativa específica de los rellenos sanitarios confiere en los artículos 80 y 81 del Código Sanitario una potestad al Ministerio de Salud para ”autorizar la instalación y vigilar el funcionamiento de todo lugar destinado a la acumulación, selección, industrialización, comercio o disposición final de basuras y desperdicios de cualquier clase, determinando las condiciones sanitarias y de seguridad que deben cumplirse para evitar la molestia o peligro para la salud de la comunidad o del personal que trabaje en estas faenas”. De donde emana la llamada la autorización sanitaria expresa del Servicio de Salud correspondiente, tanto respecto de la aprobación del proyecto, como aquella que autoriza su funcionamiento, todo lo cual consta en el DFL Nº1 de 1989. Por otra parte, en función de la naturaleza del proyecto, se le aplican las disposiciones de la Resolución Nº 02444 de fecha 31 de julio de 1980.
La normativa anterior es de una pobreza tan extrema que ni siquiera vale la pena analizarla. Sin embargo esta situación se mejoró sustancialmente, pero de manera todavía insuficiente, porque es casuística, cuando se promulgó la ley 19.300, Sobre Bases Generales del Medioambiente y su Reglamento para el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) que, al menos, obligan a someter a revisión de la CONAMA y los distintos servicios que coordina, los proyectos de los RS y las ET y sobre la base de Estudios de Impacto Ambiental.
Lo anterior y algunas otras normativas muy específicas, que no el caso detallar en este artículo, permiten, por lo menos, garantizar una revisión del proyecto por organismos competentes y recibir opiniones de la comunidad (4), pero no garantiza la correcta decisión económica y ambiental en el dimensionamiento y localización de los sitios de disposición final de residuos.
La normativa para la localización como un tema del Ordenamiento Territorial
En materia de localización también la normativa es escasa, existen algunas disposiciones provenientes del Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS), que se refieren a los RS y a las Estaciones de Transferencia que aportan algunas restricciones (en el caso de las estaciones de transferencia en extremo difíciles de lograr), pero éstas, tampoco aseguran ni la localización eficiente de los RS ni de las ET.
La Empresa Metropolitana de Residuos de Santiago (EMERES) representando a 20 comunas del sur de Santiago licitó en mayo de 2001 la transferencia y la disposición final de los RSD de éstas de manera abierta, en un proceso que renunció de ex profeso a la planificación y obtuvo resultados muy deficientes y conflictos de diferente tipo (5) cuestionado en distintos foros.
Por otra parte, en el país, se tiene una gran cantidad vertederos de comunas que solas o asociadas a un par de vecinas, depositan sus residuos en sitios que se localizan generalmente sin ningún estudio o que, a veces, no alcanzan cumplir con la escasa normativa existente. O bien con estudios evaluados en el marco de SEIA pero, como se ha señalado, no tiene por que ser la mejor opción en materia de localización y economía de escala.
Sin embargo se han realizado algunos esfuerzos de planificación regional de los residuos que hasta ahora no tienen ninguna concreción. Tal es el caso de la planificación ecológica territorial o ambiental territorial (6) y proyectos específicos de localización de sitios aptos para rellenos sanitarios.
La Ley 19.778 Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional (LOGCAR) confiere junto con la 19.300 sobre Bases de Medioambiente la base jurídica para que un Gobierno Regional emprenda una planificación con base ambiental del territorio. Esta planificación surge con el proyecto OTAS (Ordenamiento Territorial Ambientalmente Sustentable), una iniciativa que se realiza con el apoyo de la Cooperación Técnica Alemana, GTZ (Deutsche Gesellschft für Technische Zusammenarbeit) en el año 2000 y tiene el estatus de indicativa, y está destinada a ser considerada por las planificaciones sectoriales y, dentro de ellas, la planificación urbana del territorio en sus distintos niveles (Regional, Intercomunal, Comunal y Sectorial). Cabe señalar que la base normativa en que se sustenta, dista mucho de ser una base sólida y de letra expresa, lo que ha originado conflictos de competencia con la planificación ambiental territorial que realiza CONAMA y sobre todo con la urbano territorial que es vinculante.
El proyecto OTAS contempla cuatro importantes regiones de Chile, entre las que se ubica la Región Metropolitana (OTAS RM) junto a la Región Costera del Bío Bío, en la VIII Región, la Región de la Araucanía en la IX Región y el ordenamiento territorial en la Región de Aysen en la XI Región.
El OTAS RM, contiene cartas para estudiar la mejor localización de rellenos sanitarios. Puede decirse que es una base para estudios de localización a mejor escala (su cartografía se trabaja principalmente en escala 1/100.000 en un SIG en Arc Info). El propio OTAS RM está en una fase de bajar a la planificación a escala comunal (1/20.000). Antes, para el momento de la licitación de EMERES, se había realizado un estudio muy somero de localización de Rellenos Sanitarios, que tuvo escasa difusión y tenía alcances muy limitados y no fue tomado en cuenta por los proponentes.
Para la V Región, la Universidad Católica realizó un extenso y sólido estudio, para la “Localización de Zonas Aptas para Rellenos Sanitarios” en Octubre de 2000. La diferencia de este estudio al OTAS, es que éste, como su nombre lo indica, está específicamente orientado a la definición de zonas aptas para localización de RS. Trabaja en un SIG modelos de valoración por puntaje utilizando en la cartografía temática, bufer y anillos para la protección del medioambiente natural y el construido. Tampoco este estudio, de indudable valor, ha tenido aplicación en la localización de los sitios de disposición final de la Región Metropolitana y la V Región. Este estudio resuelve la primera parte del problema ya que dice donde, con distintos grados de impacto, pueden localizarse los rellenos sanitarios la continuación es definir las asociaciones municipales que sean recomendables desde un punto de vista de la lógica del transporte, aplicar un modelo de gravedad de los centros generadores y en el punto que resulte considerando la infraestructura de acceso existente ver cuales son las zonas que recomienda el estudio mencionado y identificar opciones aplicar un sistema de selección más fina (7).
Por otra parte la CONAMA también se ha propuesto incidir en el OT ambiental y establece, como en el caso de la RM, prioridades ambientales a aquellas porciones del territorio regional que requieren por una o algunas especiales condiciones de Protección, Reparación y Mejoramiento o Desarrollo Ambiental. Tampoco estos esfuerzos se han concretado o tenido relación con la localización de RS y ET en la región.
También se incide en ordenamiento territorial desde ámbitos sectoriales como lo hace agricultura a través de la Corporación nacional Forestal y el MOPTT a través de los planes de Cuenca que lleva adelante la DGA. Salta a la vista que es necesario legislar de manera expresa, sobre el Ordenamiento Ecológico Territorial, asignando competencias institucionales específicas, tal como se incorpora en otras legislaciones ambientales (8).
Un esfuerzo de planificación solitario
Entre 2002 y 2003 en la VIII en la Región el Gobierno Regional y la CONAMA Regional realizaron el “Programa Manejo de Residuos Sólidos Domiciliarios Región del Bio Bio”. Este es el primer caso de un programa de este tipo. El Programa aborda el tema de los RSD de 42 comunas y define la necesidad de construir rellenos sanitarios intercomunales y/o estaciones de transferencia que se hagan cargo de zonas no consideradas por las iniciativas y proyectos que se han puesto en marcha para las grandes ciudades de la Región. Vale decir, son soluciones para los sistemas de ciudades menores, que se considera deben tener subsidio para ser puestas en marcha.
Es necesario destacar que este es el primer intento de Planificación Regional Territorial de los residuos, actúa sobre una situación de hecho, en una región donde ya hay funcionando tres rellenos sanitarios intercomunales, cuya localización proviene no de la planificación regional sino de la iniciativa de tres empresas y lo que busca es solucionar el caso de zonas de la región aisladas (Arauco y Ñuble). Independientemente de la discusión abierta, sobre las propuestas del Programa (9) y del que este es una propuesta general, que debe concretarse en proyectos, para los que deben realizarse estudios de localización, es un avance que se quiera mirar el tema de los RSD desde la perspectiva regional.
¿Qué hacer?
La situación actual se explica, entre otros motivos, por el hecho de un abandono o minimización de la importancia de la planificación, en variados ámbitos de la administración pública, en la creencia que es el mercado el ordenador eficiente de las actividades e inversiones y además por que los cambios en la dirección de concesionar los servicios asociados a la gestión de los residuos en vez de realizar gestión municipal, no fueron acompañados de un desarrollo normativo e institucional consecuente. Es conocido que los servicios de carácter monopólico, como es por ejemplo la distribución de energía eléctrica requieren de un marco regulatorio y una institucionalidad contralora muy desarrollados.
Lo que se requiere hacer es trabajar en las siguientes líneas:
Contar con una Ley de Residuos que haga de la normativa dispersa y escasa un cuerpo coherente, completo y bien relacionado con la Normativa de Ordenamiento Territorial y otras normativas sectoriales, que le quite la responsabilidad de la transferencia y la disposición final de los residuos a los municipios y la otorgue a una entidad regional que puede ser el Gobierno Regional.
Contar con una Normativa de Ordenamiento Ecológico Territorial expresa, en sus distintos niveles que asigne competencia institucionales claras. Puede ser por ejemplo, un Capítulo de la ley 19.300, que asigne a la CONAMA o a los Gobiernos Regionales el mandato de una planificación ambiental de primer piso, indicativa, que sea la base de la planificación urbano territorial (vinculante) y sectorial.
Sobre esa base de sustentación normativa señalada, se debe realizar los Programas Regionales de Residuos. Estos deben realizar el estudio de las asociaciones intercomunales más convenientes, el estudio de localización que considere la normativa de los residuos y la del ordenamiento ambiental territorial y urbano territorial y finalmente los proyectos a nivel de ingeniería básica y los correspondientes EIA. En ese momento de puede licitar y, una alternativa interesante es, utilizar el Sistema de Concesiones de MOPTT. Es necesario, en ese momento, considerar las compensaciones necesarias a las comunidades afectadas por la localización de esta infraestructura regional, solucionando el tema mundialmente conocido como not in my backyard. Tal como una carretera o un embalse, el relleno estará donde debe estar desde el punto de vista económico, ambiental y social y es un bien de uso público.
El MOPTT cuenta con un estudio que evalúa la pertinencia de presentación al Sistema de Concesiones del MOPTT, de proyectos de residuos sólidos (10). En este estudio finalizado en 2001, se demostró que la licitación de los proyectos de RSD realizarse conforme al régimen de la Ley de Concesiones, debiendo las municipalidades suscribir un convenio de mandato con el Ministerio de Obras Públicas para convocar a tal concesión.
En este sistema, un proponente privado puede presentar el proyecto y si las municipalidades involucradas están de acuerdo y realizan el convenio de mandato en comento el MOPTT le pedirá al particular los estudios necesarios (localización, ingeniería básica y EIA y otros que estime conveniente) licitará la concesin de construccin y operacin. El proponente podrá participar en esta licitacin con ciertos puntos de ventaja, definidos por el Sistema de Concesiones. Si pierde el MOPTT considera un mecanismo para que el ganador le devuelva al proponente lo gastado. Mediante este sistema las municipalidades no requieren de invertir recursos en estudios y proyectos. Sin duda este es un mecanismo que garantiza transparencia y que ha sido probado en el desarrollo de diferentes obras de infraestructura en el país y que debiera considerarse para el caso de los Rellenos Sanitarios.
Infraestructura Típica de un Relleno Sanitario
1 Laguna de lixiviados
2 Laguna de Decantación
3 Vertedero sellado
4 Nueva celda de vertido
5 Báscula
6 Parking visitas
7 Aula medioambiental
8 Oficinas
9 Parking personal | 10 Taller
11 Vestuarios
12 Biogás
13 Antiguo vertedero sellado
14 Planta de Reciclaje
15 Planta de Compost
16 Zona de Ampliación Futura
17 Vial perimetral |
1 Duran Hernán, Dussuel Jurado “Desafíos Pendientes en la disposición final de residuos sólidos domiciliarios” en Ambiente y Desarrollo Vol. XVII, Nº4, Diciembre 2001
2 En Chile el campo de la gestión de los residuos no es propiamente un sector, mientras carezca de la institucionalidad que tal calidad requiere (una normativa completa y coherente y una Superintendencia que regule la actividad). Por tanto uso la palabra sector, en el sentido de un sector en construcción
3 CONAMA, “Política Nacional sobre Gestión Integral De Los Residuos”, Propuesta a Presentar a Consulta Publica a partir del 06 de Noviembre de 2000.
4 El Sistema de Participación Ciudadana merece hoy día sin duda una reforma. Sólo diremos que en el caso de un relleno sanitario intercomunal resulta una controversia de proporciones entre los vecinos y de toda la comuna donde se ha localizado el proyecto, con las autoridades edilicias, diputados y otros actores públicos (que cuidan su imagen frente a la comunidad) y los proponentes del proyecto. La licitación de EMERES realizada en Mayo de 2001 generó tantos conflictos político sociales, de este tipo, como propuestas se recibieron.
5 Duran Hernán, Dussuel Eduardo (Op. Cit).
6 Ver Dussuel Eduardo, Arizaga Ximena “Defendiendo el Territorio” en Induambiente Año10, Nº54, Enero Febrero 2002, donde se sustenta la necesidad de realizar una planificación ambiental o ecológica del territorio como una planificación de primer piso base de la planificación urbano territorial y sectorial. En este artículo se sustenta la metodología del análisis del territorio entendido como un sistema complejo sobre la base de la definición de unidades ambientales y los estudios de capacidad de carga.
7 En el estudio “Estudio para La Implementación de Proyectos de Gestión de Residuos Sólidos a través del Sistema de Concesiones del MOPTT, en el Marco del Concurso Nacional de Proyectos Regionales”, realizado por GESCAM en 2001, se presenta un modelo como el que se reseña.
8 Ver por ejemplo la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA) de México, en www.ine.gob.mx o la planificación territorial francesa y regional de los residuos. En el estudio para MOPTT, GESCAM, 2001 Op. Cit., se hace un análisis de normativa comparada francesa, mexicana y chilena.
9 La Asociación Nacional de Empresas de Gestión de Residuos ANEGER, ha hecho llegar a la CONAMA observaciones que se orientas a evaluar la alternativa de estaciones de transferencia para las zonas aisladas en vez de dos rellenos sanitarios pequeños
10 MOPTT, GESCAM 2001 Op. Cit.
|
