Introducción
Uno de los mayores conflictos originados por la ocupación del territorio, la masiva explotación de los recursos naturales y la industrialización, en América Latina y el Caribe en las postrimerías del siglo XX, ha sido el surgimiento de la contaminación que afecta a cursos y cuerpos de agua. Este azote ya ha adquirido proporciones críticas, no sólo en y aguas abajo de grandes zonas urbanas, si no que inclusive en lugares alejados y de difícil acceso. Por ejemplo, en muchos lugares en los Andes, se han depositado por años relaves y humos provenientes de explotaciones mineras, y, en los ríos de la Amazonia, se vierten o se han vertido químicos como mercurio y ácidos producto de la explotación ilegal de oro o de la elaboración clandestina de cocaína. La contaminación hídrica es originada hasta la fecha por actividades humanas formal o informalmente establecidas, con actitudes productivas honestas o deshonestas, y a veces con un accionar destructivo que se origina por actitudes que van desde la ignorancia y la ingenuidad hasta la perversidad.
a d v e r t i s e m e n t
A pesar de la enorme gravedad que reviste la situación de la contaminación hídrica, históricamente en los países de la región se ha asignado poca atención efectiva a la protección de la calidad del agua y el control de la contaminación. Los esfuerzos por detener el deterioro de la calidad del agua son incipientes. La institucionalidad para el control de la contaminación del agua se encuentra escasamente desarrollada, subfinanciada, dispersa y fragmentada entre ministerios de salud, obras públicas, agricultura, ambiente y municipios, por citar algunos, sectores en los cuales las funciones de control de la contaminación del agua suelen tener baja prioridad. Los proyectos e iniciativas de "limpieza" de cauces y el agua se realizan sólo cuando la situación llega a ser insostenible. En los países de la región dichas iniciativas son muy limitadas.
En contraste con esta situación, en los últimos años casi todos los gobiernos de los países de la región han anunciado la implantación de políticas de desarrollo sostenible que incluyen la protección de la calidad del agua y ecosistemas acuáticos. Los avances más importantes, sin embargo, se han realizado más en los ámbitos declarativos y normativos que en la práctica.
Muchas de las políticas más recientes se dirigen a la utilización de instrumentos económicos para frenar la contaminación. Por ejemplo, el empleo de frases hechas y acuñadas en otros países, como la de "contaminador-pagador", se pone de moda aun cuando pocos conocen realmente qué significa y qué requisitos se debe cumplir para aplicar estos principios, empleados en otras latitudes, en la práctica. Lo mismo sucede con otros instrumentos de este tipo.
Aunque los instrumentos económicos son, al menos en teoría, muy atractivos, los avances para evaluar su efectividad en condiciones prevalecientes en los países en vías de desarrollo, lamentablemente, son aún escasos. Cabe agregar que también son pocos los progresos tangibles que se registran en la aplicación, en general, de cualquier tipo de medidas de protección de calidad del agua y control de la contaminación. En concreto, el principal desafío para aplicar instrumentos económicos con el fin de detener la contaminación no se encuentra en la base teórica que sustenta tales instrumentos si no en la ausencia de condiciones para su aplicación. La ausencia de estas condiciones previas y necesarias ha dificultado o impedido el uso efectivo de instrumentos económicos.
Las condiciones imperantes de informalidad de los usuarios, falta de información, perversidad o ingenuidad en las acciones de contaminación - aunadas a una casi absoluta incapacidad de hacer cumplir las leyes inclusive en condiciones de formalidad legal - impiden en general que se obtengan buenos resultados. Uno de los temas de mayor complejidad en la gestión del agua es, por ejemplo, encontrar mecanismos viables para gobernar sobre territorios delimitados por razones naturales, como cuencas, ríos o lagos, desde las estructuras de gobierno creadas para gobernar sobre territorios delimitados por razones político-administrativas, como son los municipios, las provincias o los estados.
Entre las condiciones faltantes -tanto para evitar la contaminación del agua como para emplear instrumentos económico- está la carencia de adecuados sistemas de gestión del agua por cuenca. Sin este requisito, y teniendo en cuenta la enorme debilidad y dispersión de organismos encargados del control de la contaminación, es muy poco lo que se puede hacer. Las situaciones de pobreza urbana y rural, la posibilidad de "comprar" a los escasos fiscalizadores (si los hay) por parte de empresas formales o de amedrentarlos por parte de ilegales, y el escaso monitoreo de la contaminación existente, son algunos de los factores que impiden muchas veces aplicar los instrumentos económicos que han tenido éxito en otras latitudes o condiciones.
A ello se suma que prácticamente no se hacen estudios económicos sobre las pérdidas ocasionadas por la contaminación del agua. En la región hay una "cultura de fatalismo" y se aceptan situaciones anómalas como si nada se pudiera hacer. La escasa prioridad que tienen en los presupuestos fiscales las actividades de gestión del agua en general y las de control de la contaminación en particular complementan un panorama más desolador que alentador en esta materia.
La contaminación de las aguas en los países de la región
A. Situación regional de la contaminación hídrica
Una de las características sobresalientes del uso de los recursos hídricos en América Latina y el Caribe en las postrimerías del siglo XX ha sido el surgimiento de la contaminación como un problema importante y alarmante que afecta a muchos cuerpos de agua y que, localmente, ya ha adquirido proporciones críticas. Entre los factores más relevantes que explican el aumento de la contaminación figuran la notoria concentración demográfica en las zonas urbanas, la ampliación de la provisión de agua potable y los servicios de alcantarillado, la expansión de la industria y la minería y la tecnificación de la agricultura, todo ello sin un desarrollo concomitante de los medios de tratamiento de las aguas servidas y de control de la contaminación, a la vez que existe una débil institucionalidad para aplicar las leyes.
Las principales fuentes urbanas de contaminación de los cauces y cursos de agua en América Latina y el Caribe son las descargas directas en ellos de las aguas servidas domésticas e industriales recogidas por los sistemas de alcantarillado. Hay un déficit generalizado de plantas de tratamiento de aguas servidas salvo, en algunos casos, para los desechos industriales más tóxicos. El vertimiento de desechos sólidos en los cuerpos de agua cercanos a los centros urbanos, así como su disposición en vertederos abiertos, sin control alguno, son también otras fuentes comunes de contaminación.
En la distribución geográfica de las fuentes puntuales de la contaminación del agua, predominan los flujos provenientes de las grandes áreas metropolitanas. En la gran mayoría de éstas casi todas las aguas servidas se vierten a los cursos de agua más cercanos sin tratamiento alguno. Muchas ciudades no cuentan con una recolección y disposición racional de sus aguas servidas. También es habitual que no se separe las aguas residuales industriales de las domésticas, y que los primeros no reciban tratamiento alguno antes de su descarga a redes de alcantarillado. La construcción de colectores de aguas servidas sin dotarlos de plantas de tratamiento no hace más que concentrar la contaminación en algún punto de evacuación.
Muchos cuerpos de agua cerca de las grandes zonas urbanas son poco más que alcantarillas abiertas y es habitual que los cursos de agua que cruzan las grandes ciudades sean anaeróbicos debido a la elevada carga de aguas cloacales. La contaminación del agua también es originada por ciudades de tamaño mediano y pequeñas. En las ciudades costeras, la contaminación proveniente de drenes y desagües afecta el mar y las playas. El consumo de productos marinos crudos provenientes de estas zonas es uno de los principales factores que contribuyen a la transmisión del cólera, la fiebre tifoidea y otras enfermedades. Los grandes ríos contaminados que llegan al mar son aún más perniciosos puesto que afectan enormes extensiones, sobre todo en bahías y en cuencas marinas.
En varios países de la región, gran parte de la población y la industria se concentra a lo largo de un mismo cauce y los centros urbanos se encuentran muy cerca unos de otros. Ello no da tiempo para que actúen procesos naturales de descomposición y dispersión de los contaminantes, lo que se traduce en una degradación importante de una única fuente de abastecimiento. Hay ciudades en la región, incluso algunos centros metropolitanos grandes, que captan agua que tiene concentraciones medias tan altas de bacterias coliformes, que las poblaciones continúan en riesgo, aún tratando el agua, dado que una planta de tecnología convencional no puede potabilizar agua tan contaminada y producir agua potable que reúna las normas aceptadas (OPS, 1992a).
La información existente sobre las instalaciones de tratamiento de aguas servidas en la región es muy limitada. En el año 1962 se estimó que en los países mejor atendidos sólo alrededor del 10% de los sistemas de alcantarillado disponían de instalaciones de tratamiento (OPS, 1990). En general, puede decirse que desde entonces la situación no ha cambiado significativamente en términos regionales. A principios de los años noventa menos del 10% de los sistemas de alcantarillado tenían plantas de tratamiento (OPS, 1992b). Sólo del 5% al 10% de las aguas residuales recogidas por los sistemas de alcantarillado recibían tratamiento, que a menudo era inadecuado. Se estima que actualmente (1995) el promedio de aguas servidas tratadas es de apenas el 13% (véase el Cuadro 1) (OPS, 1998). Muchas de las pocas plantas de tratamiento de aguas servidas que existen en los países de la región presentan deficiencias en su operación. En México, por ejemplo, una evaluación de las plantas de tratamiento de aguas servidas estimó que solamente un 5% de las plantas existentes al momento de la evaluación operaban satisfactoriamente (Ringskog, 1997). Se puede concluir por lo observado que, aunque en algunos países se han hecho esfuerzos significativos por introducir el tratamiento adecuado de las aguas servidas, la situación regional no ha cambiado apreciablemente en las últimas décadas.
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En base a los datos de cobertura de 1995 -asumiendo que cada habitante urbano que tiene conexiones de agua potable y alcantarillado genera en promedio 200 litros de aguas servidas por día-, 178.8 millones de personas producirían 414 metros cúbicos por segundo, de los cuales sólo 54 recibirían algún tratamiento. Los habitantes urbanos que tienen conexiones domiciliarias de agua potable pero no las de alcantarillado, a razón de 50 litros de aguas servidas por persona por día, producirían 53 metros cúbicos por segundo más de aguas servidas. Estas estimaciones sugieren que las áreas urbanas de los países de la América Latina y el Caribe generan aproximadamente 467 metros cúbicos por segundo de aguas servidas que contaminan los cuerpos de agua como ríos, lagos y mar. Si se llegara a universalizar el suministro de servicios de abastecimiento de agua potable y alcantarillado a la población urbana, se duplicarían -tanto por el incremento de la cobertura como por el crecimiento de la población urbana -los niveles actuales de descargas de desechos vertidas a las redes de alcantarillado.
En los países de la región, las principales descargas de residuos industriales líquidos provienen de las fábricas de papel y celulosa y de productos químicos y petroquímicos, las plantas de refinación de petróleo y las industrias metalúrgica (sobre todo de siderurgia y la refinación de metales no ferrosos), de elaboración de alimentos (sobre todo el azúcar en los principales países productores), harina de pescado, beneficio del café e industrias textiles. Las actividades mineras aportan una alta cuota de contaminación actual y potencial, dado que también muchos de sus desechos van a dar directamente a los cursos de agua sin tratamiento previo, o los relaves provenientes de las minas quedan abandonados o se encuentran en condiciones inestables.
A fin de evaluar el impacto de la industria minera sobre los recursos hídricos de los países de la región, deben tomarse en cuenta los siguientes factores: (i) la industria minera desempeña un papel primordial en la economía de muchos países latinoamericanos y en algunos países del Caribe y se ha caracterizado por altas tasas de crecimiento; (ii) generalmente los métodos más sencillos de recuperación (que son de uso común en la región) se traducen en los problemas más graves de contaminación de las aguas; (iii) la mayoría de los contaminantes químicos resultan de la oxidación de los minerales que se extraen y en particular de la oxidación de minerales sulfurosos (cabe recordar que muchos de los metales importantes producidos en la región se extraen en la forma de sulfuros y éstos aparecen también en muchos de los minerales que no se extraen en esa forma); (iv) muchas minas y plantas de beneficio descargan sus residuos en ríos pequeños y aislados que acarrean la contaminación directamente al mar; y (v) la industria minera produce también enormes cantidades de residuos sólidos y tiene otros posibles efectos deletéreos sobre el medio ambiente, que pueden, en ciertas circunstancias, provocar la contaminación de las aguas o agravar los problemas que ya existían. La producción de hidrocarburos es otra fuente importante de contaminación de las aguas superficiales y subterráneas en muchos países productores.
Estudios recientes sugieren que las emisiones del sector manufacturero, particularmente en aquellas actividades vinculadas a las exportaciones, se expandieron fuertemente tras las reformas económicas, especialmente la liberalización comercial y de los flujos de inversión extranjera directa, llevadas a cabo en los países de región en los años ochenta (Schatan, 1999). En los países de la región, las emisiones del sector manufacturero se expandieron fuertemente tras la apertura, particularmente en aquellas actividades vinculadas a las exportaciones. Esta mayor contaminación, sin embargo, no ocurrió a raíz de una reorientación de la producción a favor de los sectores particularmente contaminantes, sino más bien como consecuencia del gran dinamismo alcanzado por el sector exportador. A nivel de países existe una considerable heterogeneidad. En general, las naciones de menor tamaño refuerzan su vocación productora de bienes primarios o intensivos en bienes primarios y, en general, tienden a alejarse de los sectores altamente contaminantes en la actividad manufacturera. En los países más grandes, en cambio, la producción y exportación de commodities continúa siendo muy importante y dinámica, lo que explica en gran medida el aumento de la contaminación tras la apertura.
La contaminación no puntual reviste mayores dificultades para ser controlada. Su mayor incidencia se debe principalmente al uso indiscriminado de productos agroquímicos, incluso de algunos ya prohibidos en los países desarrollados. La contaminación a causa de tales productos frecuentemente es agravada por su uso excesivo o indebido a nivel local.
El aporte de sedimentos a los cauces es otra fuente de contaminación no puntual. La deforestación, para incrementar la cantidad de terrenos agrícolas, ha provocado una acelerada erosión de los suelos, lo cual unido al hecho de que estas nuevas zonas agrícolas se encuentren muy cercanas a las fuentes de agua, ha ocasionado un incremento en la presencia de sólidos en suspensión.
Las aguas lluvias representan una importante fuente de contaminación no puntual de origen urbano generada por su escorrentía de extensas áreas impermeables o casi impermeables en las cuales captan residuos contaminantes depositados en pistas, techos y veredas. Esos residuos comprenden productos tales como contaminantes evacuados a la atmósfera por industrias y vehículos, residuos de combustión, aceites, polvos y basura. Las áreas urbanas de los países de la región casi no han avanzado en su tratamiento.
La contaminación de las aguas subterráneas -de las cuales se estima que un 50% de las comunidades de la región depende exclusivamente como fuente de abastecimiento de agua- también constituye una preocupación creciente que, a pesar de su importancia, en la región no ha recibido la atención que merece (OPS, 1998).
En los países de la región, los efectos de la contaminación del agua en la salud humana son agravados por la enorme deficiencia que aún existe en cuanto a provisión de servicios eficientes de abastecimiento de agua potable y saneamiento. Según las estimaciones de la Organización Panamericana de la Salud (OPS), en los países de la región todavía hay más de 128 millones de personas sin acceso a servicios de abastecimiento de agua potable (54 millones en las áreas urbanas y 74 en las rurales) y casi 145 millones carecen de servicios de saneamiento (69 millones en las áreas urbanas y 76 en las rurales) (OPS, 1998). Hay razones para pensar que estas estimaciones seriamente sobrestiman el nivel de cobertura. En general, muchas de las personas sin servicios son pobres: se estima que solamente un 18% de la población urbana de bajos ingresos tiene acceso a servicios de abastecimiento de agua potable por medio de conexiones domiciliarias en comparación con un 80% de la población urbana de altos ingresos (Ringskog, 1997).
La mala calidad de los servicios empeora aún más la situación, ya que en muchos países su prestación es intermitente, aún en áreas importantes de las principales ciudades; los sistemas de distribución antiguos y/o sin una adecuada mantención tienen muchas fugas de agua -los niveles de agua no contabilizada como entregada a los usuarios se estiman entre el 40% y el 50% de la entrega inicial al sistema en la mayoría de los servicios (Beato, 1997)-, lo cual pone en riesgo la integridad de los sistemas de distribución; los programas de control de calidad del agua potable se cumplen sólo en parte o no en forma efectiva; y en muchos sistemas de abastecimiento no se desinfecta el agua o existen graves problemas operativos que interfieren con su desinfección eficaz y continua.
La reutilización en gran escala de aguas servidas domésticas sin tratar para el riego es otro problema. Es una práctica muy común en casi todas las zonas áridas y semiáridas de la región donde el agua es relativamente escasa. En esta situación suelen producirse conflictos entre demandas urbanas y agrícolas. Los conflictos por aguas servidas entre regantes y centros urbanos pueden provenir de dos situaciones. En la primera, los cauces naturales, acequias y canales de aguas limpias captadas para riego son utilizados progresivamente por asentamientos humanos para el arrojo de basura y desagües. En el segundo caso, nuevos regantes se apropian de aguas servidas que a veces pueden captarse de zonas relativamente más altas si provienen de zonas urbanas alimentadas por estaciones de bombeo. El primer caso es el más común. Cabe mencionar que muchas veces se culpa injustamente a los agricultores de usar aguas servidas siendo que el problema es causado por quienes contaminaron el agua de un cauce que en épocas anteriores no estaba contaminado. Existen diferentes estimaciones de la superficie regada con aguas servidas en los países de la región que van desde 220 000 hectáreas (Reid, 1994) a 400 000 (Moscoso y León, 1994) y hasta 500 000 (McClellan, 1992).
México es el país que probablemente más practica la reutilización de las aguas servidas para el riego (Coria Jofré y otros, 1998). Un buen ejemplo es la Ciudad de México cuya aguas servidas se depositan en la cuenca del río Tula. El vertimiento de las aguas residuales dio origen a su utilización para el riego en la cuenca, originalmente semiárida (México/Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología, sin fecha). Con la creación del Distrito de Riego 03 se construyó la infraestructura hidráulica necesaria para explotar terrenos antes improductivos por la escasez de agua. Sin embargo, las concentraciones de contaminantes presentes en los efluentes utilizados para el riego han traído fuertes problemas relacionados con la salud pública y con la sanidad animal y vegetal, así como efectos sobre el suelo y las aguas superficiales y subterráneas locales. Estos problemas se ven agravados por las prácticas agrícolas y pecuarias prevalecientes, las condiciones socioeconómicas, los hábitos higiénicos y la actitud despreocupada de la población respecto al manejo y contacto con las aguas servidas. Otros países que practican o han practicado la reutilización de aguas servidas domésticas, tratadas o no, para el riego, aun cuando en escala limitada, son Perú, Chile, Bolivia y Argentina (Coria Jofré y otros, 1998).
La reutilización de aguas servidas domésticas para el riego ha dado buenos resultados económicos -ya que los nutrientes que contienen las aguas cloacales son abonos que pueden elevar considerablemente los rendimientos- y, por esta razón, esta práctica tiende a persistir. Por otra parte, puesto que rara vez se mantienen normas adecuadas de saneamiento y tratamiento, regar con aguas servidas no tratadas incrementa los factores de riesgo para la salud de la población, debido principalmente a la presencia de agentes patógenos y de metales pesados, productos químicos orgánicos y otros compuestos tóxicos, que pueden entrar a la cadena alimenticia a través de productos consumidos sea por el hombre o por los animales. Los problemas endémicos de diarreas, fiebre tifoidea y otras enfermedades que imperan en los países de la región no son más que un reflejo de esta crítica situación. En algunos países de la región ya se han iniciado y están intensificando acciones para que las prácticas de reuso estén de acuerdo con normas sanitarias apropiadas, pero en general es necesario adoptar urgentes medidas al respecto.
Todos estos problemas fueros dramáticamente confirmados en enero de 1991 cuando comenzó la epidemia de cólera en Perú. En pocos meses la enfermedad se extendió por casi todos los países de América Latina y el Caribe. De 1991 a 1996, en los países de la región, se habían registrado casi 1.2 millones de casos con casi 12 mil muertos (véase el Cuadro 2). La epidemia causó graves pérdidas en los sectores de turismo, agricultura y pesca, así como en las exportaciones. En Perú, las pérdidas causadas por la epidemia de 1991 se estiman entre 176 y 506 millones de dólares o diez veces el nivel de inversiones en el sector de agua potable y saneamiento en aquella época (Ringskog, 1997). Aunque en los últimos años la incidencia de cólera ha mostrado una tendencia descendente, algunos factores sugieren que el cólera ya ha adquirido carácter endémico y muestra características estacionales en muchos países de la región (Borroto, 1997; OPS, 1998). Esta tendencia persistirá a menos que se logren avances sustanciales en la expansión de la cobertura de los servicios de abastecimiento de agua potable, su adecuada desinfección, y el tratamiento de aguas servidas domésticas y residuos industriales líquidos.
B. Tendencias de las políticas de protección de los recursos hídricos
Históricamente en los países de América Latina y el Caribe se ha asignado poca importancia a la protección de la calidad del agua y los esfuerzos por detener este deterioro son incipientes. La institucionalidad para el control de la contaminación del agua se encuentra generalmente escasamente desarrollada, dispersa y fragmentada. En muchos países ha sido el sector salud el encargado de controlar la temática, sector que es tradicionalmente pobre y que se ha sostenido en sus funciones más por vocación y sacrificio de algunos funcionarios que por compromiso del Estado. En estas circunstancias la recopilación y procesamiento de datos sobre calidad del agua ha sido insuficiente, discontinuo y carente de apoyo de modelos de calidad del agua. Sólo algunos usuarios muy específicos, y por razones de sus propias demandas productivas, se han preocupado de tomar algunas muestras de calidad del agua, rara vez en forma continua. Estos muestreos y sus resultados, sin embargo, en muchos casos no están disponibles ni se publican para conocimiento general, como es el caso en materia de acceso a información sobre contaminación atmosférica (publicada diariamente en algunas ciudades).
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Aunque muchos países cuentan con la legislación básica necesaria para el control de la contaminación del agua, existe una enorme dispersión de responsabilidades para su aplicación y consecuentemente no se hace cumplir adecuadamente la legislación vigente. Las disposiciones normativas pocas veces se fiscalizan y se observa una actitud generalizada de que la preservación de la calidad del agua tiene una prioridad secundaria en las agendas. En los pocos casos en que se exigen estudios del impacto ambiental, normalmente como condiciones de financiación o de normas ambientales, éstos no son particularmente rigurosos y pocas veces se toman en cuenta sus recomendaciones en el diseño de los proyectos (Lord y Israel, 1996).
A pesar de estas situaciones fácilmente observables en todos los países de la región, sus gobiernos han venido anunciando la implantación de políticas de desarrollo sostenible y de protección de los recursos hídricos, de la calidad del agua y de ecosistemas acuáticos. Es decir que por lo menos en materia de declaración de intenciones todos los países han incorporado en sus políticas y leyes de agua la obligatoriedad de velar por la buena calidad del agua. El asunto es que ello no se cumple como se promueve o anuncia.
Tres son los motivos básicos que han puesto el tema de la protección de los recursos hídricos en el foco del debate político. La primera razón es la necesidad de mejorar la gestión del agua para enfrentar los problemas crecientes de contaminación del agua, como lo fue la epidemia del cólera de 1991, que son cada día más percibidos por la población e influyen en la política de los gobiernos.
El segundo factor dominante es la relación cada vez más estrecha entre el comercio y el medio ambiente, el aumento de las controversias relacionadas con la utilización de normas ambientales como barreras no arancelarias en el comercio internacional y aplicación de políticas ambientales únicas de empresas transnacionales a todas sus filiales, independiente de su ubicación geográfica.
Por otro lado existe una concientización creciente, asociada a una serie de eventos internacionales y acuerdos multilaterales ambientales suscritos por los países de la región, así como a la activa participación de redes especializadas y organismos no gubernamentales, para alcanzar metas de sostenibilidad ambiental como parte de las metas de desarrollo sostenible. Mejorar prevención y control de la contaminación del agua es prioritario dentro de este contexto.
Como resultado de estos tres factores se registran avances en el diseño de políticas y estrategias para el control de la contaminación del agua. En muchos países de la región se han promulgado leyes sobre el medio ambiente y se ha reforzado la legislación sectorial tradicional orientada a la conservación y protección de los recursos naturales renovables (las leyes en materia de aguas, recursos forestales, vida silvestre, pesca y caza, parques nacionales y otras), así como la legislación que, aunque sus propósitos declarados no sean la protección ambiental, regula comportamientos que inciden directamente en el medio ambiente.
Hay que hacer notar, sin embargo, que en la mayoría de los países los avances más importantes se han registrado en el ámbito normativo o de declaración. En muchos de ellos se está en proceso de impulsar reformas de las legislaciones y organizaciones orientadas a la protección del medio ambiente y el control de la contaminación del agua. Sin embargo, son pocos los casos en que se ha logrado revertir las situaciones de deterioro ambiental. Mayoritariamente, la protección de los recursos hídricos todavía se caracteriza por un conjunto de acciones sectoriales aisladas y no enmarcadas en una visión de conjunto. Si bien se han creado instituciones para la gestión ambiental, éstas recién empiezan a llevar adelante planes y programas encaminados a mejorar la protección de los recursos hídricos, la calidad del agua y los ecosistemas acuáticos. A esto, en muchos países, se añade una legislación ambiental caracterizada por la dispersión de normas y por textos que aún se encuentran en una fase enunciativa, ya que todavía no se cuenta con mecanismos de implementación eficaces.
Subsiste cierto grado de confusión conceptual entre la dimensión ambiental de la gestión de los recursos hídricos y la problemática de la gestión del medio ambiente. En algunos países se observa, lamentablemente, una tendencia a subvalorar la importancia relativa de los recursos hídricos en el contexto de la preocupación general por el medio ambiente. Esta visión de los recursos hídricos como uno, y quizá no el más importante, de los componentes de los sistemas ambientales, tiende a diluir, más que beneficiar, la capacidad de gestión de los recursos hídricos y a reducir su importancia relativa en el contexto de la preocupación general por el medio ambiente. Esta reducción del agua a sólo un componente del tema ambiental ha significado que en algunos países se reduzcan las instituciones y el personal encargado de manejar y proteger el agua para dedicarlos a hacer "gestión ambiental global". Actualmente se intenta manejar este último en forma global, sin haber demostrado aún ni siquiera la capacidad de manejar bien uno sólo de los recursos naturales a la escala necesaria. Lo que a menudo se olvida es que la gestión de los recursos hídricos ocupa un lugar preponderante en la gestión ambiental.
Uno de los problemas que enfrentan los países de la región es la imposibilidad de aplicar los instrumentos de control de la contaminación del agua en el sector informal. Por otra parte, incluso tratándose de empresas legalmente constituidas, su aplicación muy a menudo es dificultada por el hecho de que habitualmente no hay suficiente información ni mediciones hídricas para determinar quién contamina y en qué cantidad. En general, instalar los sistemas de monitoreo y medir la contaminación de las aguas superficiales y subterráneas, construir modelos de calidad de agua y determinar los aportes de contaminantes de las industrias es una tarea gigantesca.
En muchos países también se está incorporando el enfoque del control de la contaminación desde la perspectiva de la gestión del agua por cuenca hidrográfica. Esto se debe principalmente a que es justamente a nivel de cuenca donde debe ser posible lograr una mejor integración entre todos los interesados en la gestión y el aprovechamiento del agua, tanto del sector público como del privado, entre los usos extractivos y los usos en el propio caudal, así como entre quienes propugnan el uso productivo del agua como los que luchan por su conservación. Además, la gestión del agua a nivel de cuenca se considera cada vez más como la manera más apropiada de compatibilizar la perspectiva nacional con las aspiraciones regionales y locales, y de absorber los costos ambientales del aprovechamiento y la utilización de los recursos hídricos.
En los países de la región se ha intensificado el diálogo sobre la necesidad de crear instancias participativas para la gestión del agua a nivel de cuenca como un medio para resolver conflictos, mejorar la administración y considerar el impacto del uso del agua sobre el medio ambiente y la sociedad. Sin embargo, muchas de tales entidades aún no han logrado avances en términos de gestión integrada del agua y control de la contaminación por haber carecido de recursos financieros, coordinación y base legal adecuados, o por haber tenido una compleja relación de dependencia tanto administrativa como financiera. En gran parte de los casos el control de la contaminación a nivel de cuencas aún no ha pasado de la etapa de realizar estudios y proponer medidas de protección.
El interés en utilizar instrumentos económicos -principalmente cobros por emisión o descarga de aguas servidas pero también permisos de emisión transables (véase el Anexo 1)-para la protección de los recursos hídricos también forma parte de las opciones para controlar la contaminación. Los instrumentos económicos son unos de los varios medios para incentivar a los usuarios a adoptar determinados comportamientos con relación al control de la contaminación del agua (véase el Recuadro 1). Un instrumento económico es aquél que afecta los costos y beneficios imputables a los cursos de acción alternativos que enfrentan los usuarios de agua.
¿Qué factores causan interés en emplear instrumentos económicos para control de la contaminación del agua? En primer lugar, este interés se relaciona con los cambios políticos e ideológicos que han ocurrido en el mundo y con la política de muchos gobiernos de los países de la región en cuanto a aumentar la participación privada en el aprovechamiento de los recursos hídricos en general y en la prestación de servicios públicos relacionados con el agua en particular. Es importante señalar que, hasta ahora, este proceso privatizador ha sido en gran medida fundado en las filosofías políticas y la crisis financiera del sector público, pero principalmente ha sido el descrédito público en que han caído algunas empresas públicas, así como otros factores, que no reflejan debidamente las ventajas y desventajas que tienen con relación a los usuarios las alternativas entre empresas públicas o privadas. Además, los instrumentos económicos tienen adeptos porque se supone que entrañan un "doble dividendo" -ya que pueden generar ingresos para los gobiernos que enfrentan insuficiencias presupuestarias- con lo que se busca tanto mantener una estructura de administración eficaz y protegerla de las presiones presupuestarias generales, como aumentar la eficiencia y regular la demanda.
Otro factor que explica el interés generalizado en emplear instrumentos económicos para control de la contaminación del agua es la influencia externa, principalmente de bancos internacionales y de algunos centros de investigación. Otro motivo es lo que se percibe como la ineficiencia de las políticas seguidas en el pasado, principalmente al desprestigio en que han caído instrumentos de regulación directa que, por falta de un control efectivo en buena parte de los países de la región, han perdido eficacia (Ocampo, 1999).
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Finalmente, otro factor que impulsa este interés generalizado en el uso de instrumentos económicos es el hecho de que, en muchas regiones, sobre todo en cuencas con alto desarrollo económico, el sector hídrico está entrando paulatinamente a una fase madura caracterizada por una oferta inelástica de nuevos recursos e interdependencias crecientes entre los usos y los usuarios del agua (Randall, 1981). A medida que el sector hídrico madura y el agua disponible es cada vez más escasa en relación con las demandas crecientes de la sociedad, la atención de los encargados de la formulación de políticas hídricas se desplaza gradualmente del interés en expandir y subsidiar el desarrollo del sector, es decir de la gestión de la oferta, hacia la generación de ingresos y la reasignación del agua disponible, es decir, la gestión de la demanda.
Sin embargo, el interés existente en emplear instrumentos económicos para control de la contaminación del agua no se compadece con el estado y la preparación de las condiciones necesarias para aplicarlos. Estos instrumentos son potencialmente atractivos pero los países de la región, en general, carecen de las condiciones previas y necesarias (como, por ejemplo, buenos sistemas de gestión e información sobre el agua) para su implementación. Es en parte por esta razón que aun cuando algunos países han logrado adoptar buenas leyes tienen grandes dificultades en su puesta en práctica. Además, la posibilidad de emplear instrumentos económicos depende tanto o más de factores externos al sector hídrico (como estabilidad macroeconómica y política, y empleo) que de sus condiciones internas. Muchos de estos factores externos también son mayoritariamente desfavorables para la aplicación de instrumentos económicos en la mayoría de los países de la región. Es por estas razones que, hasta la fecha, los avances más importantes se han realizado en el ámbito normativo o de declaración.
C. Condiciones para la aplicación de los instrumentos económicos
¿Cuáles son los principales supuestos o requerimientos para la aplicación de los instrumentos económicos para el control de la contaminación del agua? La primera condición para aplicar instrumentos económicos para el control de la contaminación del agua consiste en contar con un sistema consolidado de control de la contaminación del agua en base a modalidades o instrumentos tradicionales (la aplicación de instrumentos económicos se basa necesariamente en el uso de instrumentos tradicionales). Por ejemplo, para aplicar cobros por descargas de aguas servidas, es necesario previamente, por lo menos: (i) saber quién contamina y qué parámetros (volumen, concentración, composición, ubicación, etc.) tienen sus descargas -ello supone contar con un sistema de otorgamiento y seguimiento de permisos, licencias u otras autorizaciones, y tener un catastro de descargas de aguas servidas completo y actualizado-; y (ii) definir y aplicar normas o estándares tanto para la calidad ambiental (la más alta concentración permisible de contaminantes específicos en un determinado cuerpo de agua) como para descargas de aguas servidas (la más alta concentración o la cantidad máxima de un contaminante que se le permite descargar a una fuente contaminante en un determinado cuerpo de agua).
Otra condición es que dicho sistema de control de la contaminación del agua, desarrollado en base a modalidades o instrumentos tradicionales, debe no sólo seguir funcionando aún después de la implementación de instrumentos económicos sino que debe ser capaz de asumir nuevas responsabilidades. Por un lado, hay ciertos tipos de problemas de contaminación del agua para los cuales los instrumentos económicos no son muy apropiados, como por ejemplo, cuando se trata de contaminantes muy peligrosos o cuando se requiere un alto grado de certeza en los resultados. Por el otro, el rasgo básico y la ventaja principal de instrumentos económicos es que ofrecen un margen de maniobra más amplio para que las fuentes contaminantes elijan cómo responder a los estímulos económicos. El problema es que no es fácil reconciliar esta mayor flexibilidad que ofrecen los instrumentos económicos a las fuentes contaminantes con el comportamiento de una carga contaminante en un cuerpo de agua. Como la misma carga contaminante puede tener impactos muy distintos dependiendo de muchos factores, tales como el lugar donde se efectúa la descarga, las condiciones de descarga y el estado del cuerpo de agua receptor, la respuesta de las fuentes contaminantes a los estímulos generados por instrumentos económicos puede aumentar la contaminación por algunas sustancias en algunos sitios y disminuir la contaminación por otras sustancias y en otros sitios. Como resultado de estos cambios, los daños económicos, sociales y ambientales causados por la contaminación pueden aumentar en algunos lugares, y mantenerse o disminuir en otros lugares. Como consecuencia de lo anterior, es necesario regular la aplicación de los instrumentos económicos. Esta tarea es compleja y requiere una capacidad institucional sofisticada.
La tercera condición es que instrumentos económicos son extremadamente demandantes en términos de la capacidad institucional necesaria para aplicarlos. Además de las razones explicadas anteriormente -la necesidad de regular la aplicación de dichos instrumentos-, esto se explica por el hecho de que su uso requiere una capacidad de monitoreo y control aún más grande que en el caso de programas de control de la contaminación en base a modalidades tradiciones. Por ejemplo, algunos países desarrollados utilizan normas tecnológicas que prescriben qué soluciones tecnológicas específicas una fuente contaminante debe utilizar para cumplir con la normativa vigente. Estas normas son relativamente fáciles de monitorear y aplicar pues, una vez instaladas las obras de tratamiento (lo que puede verificarse fácilmente), los costos de operación son relativamente bajos y se puede detectar con relativa facilidad si éstas se encuentran en operación o no, por lo que los incentivos para descargar aguas servidas sin tratamiento previo (es decir, no tratar aguas servidas en obras ya construidas con el fin de evitar incurrir en los costos de operación) son relativamente bajos. En cambio, en el caso de cobros por descargas de aguas servidas, hay fuertes incentivos para evitar controles. Esto explica por qué los costos administrativos de aplicación de instrumentos económicos suelen ser elevados. Otro problema es que si se cobra por descargas, es necesario monitorear las mismas con precisión, lo que es una tarea extremadamente difícil y demandante en términos de la capacidad de monitoreo y control. Simplificar los procedimientos de monitoreo y control puede generar incentivos perversos, como por ejemplo: si se cobra por volumen descargado, entonces hay incentivos para concentrar descargas; si se cobra por concentración, entonces hay incentivos para diluir descargas; si se cobra según estimaciones, entonces hay pocos incentivos para disminuir descargas; y si no se toma en cuenta la composición real de aguas servidas, hay incentivos para aumentar descargas de contaminantes no incluidos en programas de monitoreo y control.
La cuarta condición es que las fuentes contaminantes deben reaccionar de manera significativa ante los incentivos económicos. Esto genera dos problemas. El caso más obvio es de grupos de bajos ingresos y de productores informales. Otro problema es que -como la experiencia de los países desarrollados lo comprueba- para obligar a las fuentes contaminantes formales a reducir sus descargas, los cobros por las mismas deben ser en muchos casos fijados a niveles tan altos que los hacen políticamente inviables. En los países en vías de desarrollo, existen varios factores que agravan la situación aún más. Es obvio que, en las condiciones cuando el capital es escaso, las tasas de interés elevadas, el acceso a fuentes de financiamiento a largo plazo limitado o inexistente y existe un elevado grado de incertidumbre económica, política, social y ambiental, los pequeños cobros periódicos no van a obligar a una empresa a invertir en obras de tratamiento, pues esto implica realizar una fuerte inversión inicial. Como los cobros deben ser muy altos para tener un efecto positivo en el comportamiento de las fuentes contaminantes y, en muchos casos, son fácilmente transferibles a los consumidores, su introducción suele generar fuerte resistencia y evasión. Lo anterior se agrava aún más tanto por lo difícil, complejo, poco preciso y controvertido que es el proceso de la valoración de los daños causados por la contaminación como por el hecho de que -como la extensión del daño depende de la localización de fuentes individuales- la eficiencia económica requiere tasas específicas para cada fuente contaminante.
Lo anterior ayuda a entender por qué los instrumentos económicos no son apropiados para reemplazar los tradicionales, y más bien deben aplicarse después o conjuntamente con éstos. De hecho, todos los países emplean los instrumentos tradicionales como el principal medio para el control de la contaminación del agua, y en el mundo no hay ejemplos conocidos donde los instrumentos económicos han reemplazado a los tradicionales. Por lo general, los instrumentos económicos suplementan los tradicionales y su aplicación normalmente se limita a situaciones puntuales y no generales. Con su uso normalmente se persigue el doble objetivo: por un lado, flexibilizar la aplicación de los instrumentos tradicionales ofreciendo mayores grados de flexibilidad a las fuentes contaminantes; y, por el otro, recaudar fondos para ayudar a financiar programas de control de la contaminación del agua o a mantener la estructura de la administración del agua y protegerla de las presiones presupuestarias generales.
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